عدم ابطال بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴- ۲؍۱۰؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور
عدم ابطال بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴- ۲؍۱۰؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور
تاریخ رأی:
سه شنبه ۱۸ دی ۱۳۹۷
شماره دادنامه:
۱۹۳۴
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۹۳۴
تاریخ دادنامه: ۱۸؍۱۰؍۱۳۹۷
شماره پرونده: ۹۶؍۸۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مرتضی سلیمان زاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴- ۲؍۱۰؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴- ۲؍۱۰؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" جناب حجه الاسلام و المسلمین حاج آقا بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً در خصوص بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴-۲؍۱۰؍۱۳۹۶ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور خطاب به نمایندگان وزرا (رؤسای سازمانها) و مسئولین هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در ارتباط با چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیأت علمی شاغل در پستهای مدیریتی و اجرایی، بدین وسیله ذیلاً به استحضار می‌رساند:
۱- در بخشنامه یاد شده مقرر شده است: «در مواردی که اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالیدارای سمتهای اداری و اجرایی هستند چنانچه در خصوص مسئولیتهای اداری و اجرایی خود مورد اتهام تخلفات اداری مندرج در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری قرار گیرند مرجع صالح به رسیدگی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد» این در حالی است که حسب صراحت ماده ۱۸ قانون پیش گفته اعضای هیأتهای علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی از شمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری خارج بوده و تابع مقررات مربوط به خود هستند.
۲- از طرفی وفق تبصره ذیل ماده ۲۶ آئین نامه اجرایی قانون مقررات انتظامی هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی کشور مصوب ۵؍۵؍۱۳۶۵ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی تخلفات اعضای هیأت علمی مأمور در دستگاه‌های اجرایی (خارج از دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی و پژوهشی کشور) در هیأتهای بدوی و تجدیدنظر انتظامی دانشگاه یا مؤسسه مأموریت دهنده رسیدگی می‌شود. لذا با عنایت به مغایرت بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴-۲؍۱۰؍۱۳۹۶ سازمان امور اداری و استخدامی کشور با نصوص صریح مواد قانونی فوق الاشاره از محضر آن مقام ابطال بخشنامه یاد شده مورد استدعاست."
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" نمایندگان وزرا (رؤسای سازمانها) و مسئولین هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری
دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام:
با توجه به مکاتبات و پیگیری‌های سازمان بازرسی کل کشور در ارتباط با چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیأت علمی شاغل در پستهای مدیریتی و اجرایی، موضوع در جلسه شماره ۸۳۶-۲۹؍۹؍۱۳۹۶ هیأت عالی نظارت مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم شد:
در مواردی که اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی دارای سمتهای اداری و اجرایی هستند، چنانچه در خصوص مسئولیتهای اداری و اجرایی خود مورد اتهام تخلفات اداری مندرج در ماده (۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری قرار گیرند؛ مرجع صالح به رسیدگی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد.
مقتضی است ضمن ابلاغ موضوع به هیأتهای تابعه، از این تاریخ مطابق مقرره فوق عمل نمایند. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۱۳۲۷۸۶- ۲۲؍۳؍۱۳۷۹ توضیح داده است که:
" مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت آقای مرتضی سلیمان زاده
با سلام و احترام؛
بازگشت به شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۲۱ (شماره بایگانی ۰۴۷۹۱)-۲۲؍۲؍۱۳۹۷ موضوع شکایت آقای مرتضی سلیمان زاده از تصمیم جلسه شماره ۸۳۶-۲۹؍۹؍۱۳۹۶ هیأت عالی نظارت به شرح: «در مواردی که اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی دارای سمتهای اداری و اجرایی هستند، چنانچه در خصوص مسئولیتهای اداری و اجرایی خود مورد اتهام تخلفات اداری مندرج در ماده (۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری قرار گیرند؛ مرجع صالح به رسیدگی، هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد».
موضوع بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴-۲؍۱۰؍۱۳۹۶ معاون رئیس جمهور، رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور و رئیس هیأت عالی نظارت، با هماهنگی به عمل آمده امور سلامت اداری، صیانت از حقوق مردم و دبیر هیأت عالی نظارت به استحضار می‌رساند: «به موجب قسمت اخیر ماده (۱۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی به اقتضای شغل خود که اشتغال به امور آموزشی و پژوهشی بوده از شمول این قانون خارج شده‌اند. مداقه در عناوین تخلفات انتظامی مندرج در ماده (۷) قانون و مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها نیز موید همین معنا است که قانونگذار در تصویب این قانون نیز به خصایص مشاغل آموزشی و پژوهشی توجه داشته و در ماده قانونی فوق صرفاً تخلفاتی را احصاء نموده که احتمال ارتکاب آنها از سوی اعضای هیأت علمی در ارتباط با وظایف آموزشی و پژوهشی وجود دارد. با همین نگرش قانونگذار از پرداختن به عناوین تخلفاتی که مصداقاً به امور اداری، اجرایی و مدیریتی باز می‌گردد اجتناب نموده است. این در حالی است که امروزه تعداد قابل توجهی از اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی در دستگاه‌های اجرایی مشغول خدمت شده‌اند و در برخی موارد این اشتغال نه از طریق مأموریت از سوی واحد آموزشی متبوع بلکه در عمل از طریق تصدی همزمان دو پست سازمانی (تدریس در دانشگاه و مسئولیت همزمان اداری) صورت گرفته است. گستردگی حضور اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی و تحقیقاتی در دستگاه‌هایی اجرایی که بخش قابل توجهی از آن نیز مربوط به مشاغل مدیریتی است موجب گردیده که بخشی از گزارشهای تخلفاتی مهم دستگاه‌های نظارتی (درون قوه مجریه یا خارج از آن) از جمله سازمان بازرسی کل کشور به این قبیل افراد اختصاص یابد. اما از آنجا که بسیاری از این تخلفات و اقدامات مغایر قوانین و مقررات بر اساس قوانین و مقررات مربوط به اعضای هیأت علمی تخلف انگاری نشده‌اند، توقف رسیدگی در هیأتهای انتظامی را در پی داشته که این موضوع بارها مورد اعتراض سازمان بازرسی و دیگر نهادهای نظارتی قرار گرفته و به درخواست آنها موضوع توسط هیأت عالی نظارت بررسی و منتهی به اتخاذ تصمیم شده است. در مجموع محدودیت‌ها و معاذیری که برای رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیأت علمی شاغل در پستهای اجرایی و مدیریتی دستگاه‌های اجرایی بر اساس قانون و مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی کشور مصوب ۲۲؍۱۲؍۱۳۶۴ مجلس شورای اسلامی و توسط هیأتهای انتظامی ذیربط وجود دارد، به شرح ذیل است:
۱- بسیاری از موارد تخلفاتی مندرج در ماده (۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری از جمله: «ایراد تهمت و افترا، هتک حیثیت، اخاذی، اختلاس، تبعیض یا اعمال غرض در اجرای قوانین و مقررات، ارتباط و تماس غیر مجاز با اتباع بیگانه، رشوه خواری و....» در مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی مورد تصریح قرار نگرفته‌اند. چنان که ملاحظه می‌شود؛ مهمترین تخلفات موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری نظیر اختلاس، اخاذی، رشوه خواری و سو استفاده از مقام و موقعیت اداری که رسیدگی فوری، سریع و قاطع اداری را می‌طلبد بر اساس مقررات مربوط به اعضای هیأت علمی تخلف انگاری نشده و بر همین مبنا، رسیدگی به آنها در هیأتهای انتظامی غیر ممکن شده است.
۲- بر خلاف قانون رسیدگی به تخلفات اداری، رسیدگی هیأتهای انتظامی به آن دسته از تخلفات انظباطی که واجد جنبه جزایی نیز می‌باشند؛ به استناد بند «۱۷» ماده (۷) قانون و مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، به اثبات قبلی موضوع در مرجع قضائی منوط شده و در چنین مواردی هیأتهای انتظامی برای رسیدگی و تعیین مجازات اداری باید منتظر طی شدن فرآیند و تشریفات طولانی رسیدگی در مرجع قضائی بمانند در حالی که به موجب قانون رسیدگی به تخلفات اداری نه تنها چنین محدودیتی وجود ندارد بلکه به تصریح قسمت اخیر ماده (۱۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، هر گونه تصمیم مراجع قضائی مانع اجرای مجازات‌های اداری نیست.
۳- برخی از تخلفات مندرج در ماده (۷) قانون و مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی با قید کلمه «دانشگاه» تخصیص خورده است برای مثال: «تخلف از اجرای قوانین و مقررات دانشگاه»، «تمرد از اجرای دستورات قانونی مقامات دانشگاه»، «افشای اسناد محرمانه دانشگاه» که این موضوع در بسیاری از موارد منتهی به توقف رسیدگی و بی کیفری اداری می‌گردد چرا که این اسناد دانشگاه نیست که افشاء شده بلکه اسناد دستگاه اجرایی است. قوانین و مقررات دانشگاه نیست که نقض شده بلکه مقررات مربوط به دستگاه اجرایی است و این دستور مقامات دانشگاه نیست که از آن تمرد شده باشد بلکه دستورات قانونی و لازم الاتباع مقامات عالی دستگاه اجرایی است که نسبت به آن تمرد صورت گرفته است.
در این میان نکته حائز اهمیت آن است. که با توجه به خلاءهای قانونی موجود همان گونه که اشاره شد تصدی پستهای اجرایی و مدیریتی از سوی اعضای هیأت علمی اغلب نه از طریق مأموریت از دانشگاه و مؤسسه آموزشی مربوط بلکه در عمل از طریق تصدی همزمان دو پست سازمانی (تدریس در دانشگاه و مسؤلیت همزمان اداری) صورت می‌پذیرد که با این اوصاف مبنای حقوقی استدلال شاکی منتفی خواهد بود. لازم به ذکر است که تصمیم یاد شده پس از مکاتبات و پیگیری‌های سازمان بازرسی، طرح موضوع در جلسات متعدد هیأت عالی نظارت و استماع توضیحات و نظرات معاون حقوقی و امور مجلس و مسئول هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر نمایندگان آن وزارت به اتفاق آرا اعضای هیأت عالی نظارت (از جمله رأی مثبت نماینده رئیس قوه قضائیه) اتخاذ گردیده است.» ضمناً عنایت دارند در مواردی که اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی دارای سمتهای اداری و اجرایی و به لحاظ مسئولیتهای اداری و اجرایی خود مورد اتهام تخلفات اداری مندرج در ماده (۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری قرار می‌گیرند دیگر از حیث عضو هیأت علمی بودن اتهامی متوجه آنها نیست که براساس مقررات مربوط به رسیدگی به تخلفات اعضای هیأت علمی مورد رسیدگی واقع گردد. با عنایت به مراتب فوق رد شکایت مورد استدعاست."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸؍۱۰؍۱۳۹۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری که اعضای هیأت علمی را از شمول قانون مذکور مستثنی کرده، ناظر به مواردی است که این افراد به امور آموزشی و پژوهشی اشتغال داشته باشند و منصرف از اشتغال آنها در نقش کارمند اداری دستگاه اجرایی است. ثانیاً: با مداقه در عناوین تخلفات اداری احصاء شده در ماده ۷ قانون و مقررات انتظامی اعضا هیأت علمی دانشگاه‌ها مشخص می‌شود، تخلفات احصاء شده مربوط به مواردی است که در ارتباط با وظایف آموزشی و پژوهشی صورت می‌گیرد و متفاوت از تخلفات مندرج در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری بوده و نوع و سنخیت آنها یکسان نیست. ثالثاً: در ماده ۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری که قانون مؤخر است رسیدگی به وقوع تخلفات اداری در هر یک از دستگاه‌های مشمول آن قانون را در صلاحیت هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان آن دستگاه قرار داده است، بنابراین مصوبه مورد شکایت بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نیست و قابل ابطال تشخیص نشد./
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری