دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان هستند

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۰۷۳

تاریخ دادنامه: ۱۲؍۶؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷؍۲۲۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ابوالحسن شاکری با وکالت خانم نسیم جدی حسینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

گردش کار: خانم نسیم جدی حسینی به وکالت از آقای ابوالحسن شاکری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیات، احتراماً اینجانب نسیم جدی حسینی به وکالت از موکل که خود وکیل دادگستری و دانشیار رشته حقوق و عضو هیأت علمی دانشگاه است در اعتراض و در مقام استدعای ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به استحضار می‌رساند: به استناد منطوق نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره و تاریخ فوق الذکر، مصوبات هیأت امنای دانشگاه‌ها خاص و منصرف از قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ و دلالتاً دیگر قوانین از جمله ماده ۱۱۷ آئین نامه فوق الذکر قلمداد است، در حالی که واضح است ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌های کشور که دانشگاه‌ها را از شمول قوانین و مقررات عمومی خارج کرده است و در آن هیچ اشاره‌ای به استخدامی یا اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نشده است و از دو جهت یک قانون عام است یکی از این جهت که در این قانون یعنی ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌های کشور هیچ اشاره‌ای به استخدام یا اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نشده است این در حالی است که در این خصوص در آئین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها به استخدام و اعاده به کار اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها صریحاً اشاره شده است لذا مقررات اخیر خاص می‌باشد نه ماده یک احکام دائمی قانون توسعه که هیچ اشاره‌ای به عضو هیأت علمی ندارد. دوم از این جهت که در ماده یک احکام دائمی قانون توسعه به خروج دانشگاه‌ها از مقررات عمومی اشاره شده است تا هیأت امنا دانشگاه‌ها بتواند در این موارد تصمیم بگیرد نه خروج دانشگاه‌ها از مقررات خاص یعنی به استناد ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌ها نمی‌توان به هیأت امنا دانشگاه اختیار داد آنجا که مقررات خاصی وجود دارد تصمیم بگیرند چرا که در ماده یک احکام دائمی فقط دانشگاه‌ها را از توجه به مقررات عمومی خارج کرده است نه مقررات خاص. یعنی آنجا که یک مقرره ای عمومی است می‌توان دانشگاه‌ها را از اعمال این مقررات خارج دانست ولی آنجا که مقرره ای خاص وجود دارد مثل آئین نامه اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها که در ماده ۱۱۷ آن به تشریفات اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته اشاره شده هرگز نبایست ماده یک احکام دائمی قانون توسعه را شامل و حاکم بر این مقررات خاص دانست. توضیحاً اینکه اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها که بازنشسته می‌شوند بر اساس ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها مصوب ۱۳۹۵ (که به استناد ماده ۱۰ اهداف، تشکیلات و وظایف وزارت علوم مصوب ۱۳۸۳ و ماده ۲۰ قانون توسعه برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ تدوین شده) با رعایت سه شرایط، اعاده به کار می‌شوند از جمله این شروط موافقت هیأت وزیران است، حال با این شروط مذکور در ماده مارالذکر جایی برای تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نمی‌گذارد با این نظر در نامه مزبور که به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، اختیارات هیأت امنای دانشگاه‌ها را در اداره دانشگاه‌ها توسعه داده و اختیارات آنها را شامل اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته هم دانسته است در مخالفت و در تعارض و نسخ ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدامی اعضای علمی مصوب ۱۳۹۵ است که از این جهت ابطال این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

۲- قابل عنایت است که اگر ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ را با تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از جهت اختیار دادن به هیأت امنای دانشگاه‌ها، حاکم بر اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته بدانیم در نتیجه لاجرم ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها مصوب ۱۳۹۵ که شرط موافقت هیأت وزیران را برای اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته لازم می‌داند باید منسوخ بدانیم در حالی که واضح است که قانونگذار در طول یک سال یعنی سال ۱۳۹۵ هرگز نظر بر این ندارد که دو یا چند مقرره متعارض صادر کند، یعنی از یک جهت وفق ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی به صراحت و نص قانونی شرط اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته را موافقت هیأت وزیران بداند و از طرف دیگر به طور ضمنی با تفسیری از ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به هیأت امنای دانشگاه‌ها اختیار دهد که اعضای هیأت علمی بازنشسته را در دانشگاه‌ها اعاده به کار نماید واضح است که این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در مقابل نص خاص ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها است و تاب مقاومت و حکومت در مقابل آن را ندارد و باید همچنان ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی را به عنوان یک نص و قانون خاص ناظر و معتبر بر اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته دانست لذا از این جهت نیز ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

۳- در نامه مدیرکل اداره تدوین، تنقیح قوانین و مقررات تفسیر و توسعه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در اختیار دادن هیأت امنا به اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نه فقط با نص و صراحت ماده ۱۱۷ آئین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها معارض است بلکه توسعه و تفسیر ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در اختیار دادن هیأت امنا به اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته با صراحت و نص قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ و تصریح قانونگذار به عنوان قانون خاص معارض است. به عبارت دیگر حتی اگر ماده یک قانون احکام دائمی مصوب ۱۳۹۵ را با تفسیر مذکور در نامه مزبور از مقررات عام و علی الاطلاق شامل اعضای هیأت علمی بازنشسته اعاده به کار هم بدانیم باید با لحاظ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ که به طور خاص فقط و فقط افراد خاصی را استثنا برای ممنوع شدن به اعاده به کار دولت اعلام کرده است ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را عام و مطلق ندانیم چرا که خاص منصوص موخر یعنی مستثنیات حاکم بر عام تفسیر مقدم است لذا از این جهت هم ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.

۴- صراحت و منطوق ماده یک قانون احکام دائمی توسعه برنامه‌های کشور ناظر به عدم توجه دانشگاه‌ها به قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و اجرای مقررات در دانشگاه‌ها بر اساس مصوبات هیأت امنای آن دانشگاه است که منصرف از استخدام اعضای هیأت علمی و اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته توسط هیأت امنا است چرا که استخدام اعضای هیأت علمی همه دانشگاه‌های ایران تابع مقررات مشترک یعنی آئین نامه اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها است که هیچ شخصی نباید در اعتبار و اجرای آن شک کند و نباید آن را به هیأت امنای هر دانشگاه واگذار کرد، در غیر این صورت به تفاوت هر دانشگاه مقررات استخدامی متفاوتی خواهیم داشت، از این رو وقتی در خصوص استخدام اعضای هیأت علمی باید تابع مقررات مشترک یعنی آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی بود بایستی در خصوص اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته نیز همچنان تابع مقررات مشترک یعنی آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی در ماده ۱۱۷ این آئین نامه یا مستثنیات مذکور در قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ شد، لذا از این جهت هم ابطال نامه مورد بحث مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.

با عنایت به مراتب مذکور و با ابطال این نوع مصوبات و نامه‌ها مانند نامه مزبور صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری باشد تا مقامات نتوانند خارج از آخرین اراده و منظور صریح قانونگذار، مستثنیات قانون منع به کارگیری بازنشستگان را توسعه دهند و به اعضای هیأت علمی بازنشسته ای تسری دهند که جا و جولان علمی یک جوان مجهز به دانش روز باشد که نقض غرض عصاره جمعی مردم ایران و منطق عرفی است، از این رو صدور تصمیم شایسته به شرح خواسته یعنی ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ مورد استدعاست."

متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

" جناب آقای دکتر بدری

معاون محترم اداری، مالی و مدیریت منابع دانشگاه جامع علمی کاربردی

با سلام واحترام

بازگشت به نامه شماره ۲۴۸۵۵؍۹۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ در مورد به کارگیری بازنشستگان به استحضار می‌رساند:

۱- وفق ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و صرفاً بر اساس مصوبات هیأتهای امنا اداره می‌شوند.

۲- قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان از مصادیق بارز قوانین عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی است و بالطبع ماده ۱ قانون احکام دائمی به عنوان قانون خاص حاکم بر قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان است.

۳- با توجه به مراتب فوق به کارگیری بازنشستگان بر اساس آئین نامه‌های مصوب بلامانع است.- مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به موجب لایحه شماره ۲۴۵۵۳۸؍۷۵؍۷-۲؍۱۰؍۱۳۹۷، نامه شماره ۲۱۷۹۸۲؍۷۴؍۷-۶؍۹؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

" جناب آقای دکتر آقابابایی

مدیرکل محترم دفتر حقوقی

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره ۲۱۱۴۹۸؍۷۵؍۷-۲۸؍۸؍۱۳۹۷ در مورد دادخواست آقای ابوالحسن شاکری به خواسته ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مطالب زیر را به استحضار می‌رساند:

۱- وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی طی چهار بند مدعی گردیده است که:

الف: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور هیچ اشاره‌ای به استخدام و اعاده به خدمت اعضای هیأت علمی بازنشسته نکرده است. لذا این موضوعات تحت شمول ماده فوق قرار نمی‌گیرند و در خصوص این موضوعات در ماده ۱۱۷ آئین نامه تصمیم گیری شده است.

ب: ماده ۱۱۷- آئین نامه (که ناظر به اعاده به خدمت است) به عنوان یک قانون خاص محسوب می‌شود و هیأتهای امنا مجاز نیستند در این خصوص تصمیم گیری نمایند.

ج: نظر به اینکه (ماده ۱۱۷) به عنوان قانون خاص محسوب می‌شود لذا حاکم بر ماده ۱ قانون احکام دائمی به عنوان قانون عام است.

د: نامه مدیرکل اداره لوایح اختیارات هیأت امنا را توسعه داده و شامل اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته هم دانسته است لذا مغایر ماده ۱۱۷ است و بر این اساس تقاضای ابطال آن را نموده است.

۲- ادله فوق بنا به جهات ذیل مردود به نظر می‌رسد:

اولاً: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در سال ۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و در حال حاضر به عنوان مبنای قانونی آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی محسوب می‌شود.

ثانیاً: آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی قانون خاص به مفهوم اصطلاحی محسوب نمی‌شود و ماده ۱۱۷ نیز به عنوان یکی از مواد آئین نامه است اضافه می‌نماید که تمام مواد این آئین نامه به عنوان یکی از مصوبات هیأت امنای دانشگاه هاست و قانون مجزایی محسوب نمی‌شود.

ثالثاً: ماده ۱۱۷ و به طور کلی آئین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی در راستای ماده ۱ قانون احکام دائمی به تصویب رسیده است و از لحاظ سلسله مراتب قانونی ماده ۱ در مرحله بالاتر از آئین نامه استخدامی و از جمله ماده ۱۱۷ است و قطعاً ماده ۱۱۷ نمی‌تواند تعارضی با ماده ۱ داشته باشد.

رابعاً: امور اداری و استخدامی بالصراحه در ماده ۱ قانون احکام دائمی، به عنوان یکی از اختیارات هیأتهای امنا ذکر شده است و تردیدی نیست که استخدام و به کارگیری نیز جزو امور اداری و استخدامی محسوب می‌شود.

خامساً: در نامه مورد اشاره اساساً نه تنها به ماده ۱۱۷ هیچ اشاره‌ای نشده است بلکه در خصوص مصادیق و دایره شمول ماده ۱ قانون احکام دائمی نیز هیچ بحثی نشده است نامه فوق با استناد به نص صریح ماده ۱ قانون احکام دائمی تنظیم شده است که مقرر می‌دارد: «دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری … می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آئین نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امنا… عمل می‌کنند.

تاکیداً عرض می‌شود بر اساس ماده فوق دانشگاه‌ها بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی از قبیل قانون مدیریت خدمات کشوری و بر اساس مصوبات هیأتهای امنا عمل می‌کنند یکی از موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری، اعاده به خدمت بازنشستگان است لذا بدون تردید قانون منع به کارگیری بازنشستگان یکی از مصادیق قوانین عمومی است که اساساً دانشگاه‌ها در صورت وجود مصوبه از سوی هیأت امنا مجاز به اجرای قوانین عمومی نیستند. مفاد نامه مورد اعتراض نیز صرفاً ناظر به این موضوع است. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۶؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه اولاً: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی را صرفاً از رعایت قوانین و مقررات عمومی مستثنی کرده است، لیکن مراجع مذکور مکلف به رعایت قوانین خاص هستند. ثانیاً: قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب سال ۱۳۹۵ و اصلاحیه آن مصوب سال ۱۳۹۷ به لحاظ موضوعی یک قانون خاص محسوب می‌شود که مشمولین و مستثنیات آن در خود قانون مذکور مشخص شده است و مقرر گردیده علاوه بر دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۸؍۷؍۱۳۸۶، کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می‌کنند در شمول قانون مذکور قرار دارند، مضافاً اصلاحیه آن که دایره مستثنیات قانون مذکور را محدودتر کرده مؤخرترین اراده قانونگذار در سال ۱۳۹۷ است، بنابراین دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان هستند و نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مغایر با قانون وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

 

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری