صلاحیت های قانونی هیأت امنای دانشگاه ها نمی تواند متضمن تعطیل و توقف نصوص کیفری باشد
کلاسه پرونده:
۹۷؍۱۶۷۵
شاکی:
سازمان بازرسی کل کشور
موضوع:
ابطال تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه استخدامی اعضای غیر هیأت علمی دانشگاه تبریز
تاریخ رأی:
سه شنبه ۵ شهریور ۱۳۹۸
شماره دادنامه:
۱۰۵۵
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۵۵
تاریخ دادنامه: ۵؍۶؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۱۶۷۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه استخدامی اعضای غیر هیأت علمی دانشگاه تبریز
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۷۲۳۷۶-۵؍۴؍۱۳۹۷ اعلام کرده است که:
" حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام و علیکم
احتراماً مفاد تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه استخدامی اعضای غیر هیأت علمی دانشگاه تبریز مورد بررسی قرار گرفت. در این تبصره تصریح شده است: «مؤسسه بدون الزام به رعایت مفاد بندهای (ل) و (م) ماده ۴ این آئین نامه مجاز به استفاده از خدمات فنی، مشاوره‌ای، پژوهشی علمی و … اعضا شاغل در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری و دستگاه‌های اجرایی و خبرگان غیر شاغل دولتی، در قالب قرارداد می‌باشد. این نوع فعالیت‌ها به عنوان شغل محسوب نگردیده و مشمول تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کشور نخواهد بود. میزان حق الزحمه این افراد به پیشنهاد واحد متقاضی و تأیید هیأت اجرایی، متناسب با ساعات کار هفتگی تا سقف یک و نیم (۵؍۱) برابر حقوق و مزایای اعضای شاغل مشابه، تعیین و پرداخت می گردد» مفاد تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه مذکور دارای ایرادات و مغایرت‌های قانونی به شرح زیر می‌باشد:
۱- مغایرت با اصول قانون اساسی:
الف-بر خلاف آنچه که در تبصره مزبور عنوان شده، افراد به کارگیری شده (غیر از خبرگان غیر شاغل دولتی) بر اساس تبصره مزبور در عمل صاحب شغل دوم می‌شوند به این ترتیب که فرد به کار گیری شده از یک طرف وظایف یک پست سازمانی را در مؤسسه متبوع خود (اعم از دانشگاه یا دستگاه اجرایی دیگر) به عنوان یک شغل عهده دار است و از طرف دیگر با عقد قرارداد دیگری با دانشگاه (دانشگاه متبوع خود یا دانشگاه دیگر) وظایف جدیدی را که مربوط به یک پست سازمانی دیگر است، علاوه بر شغل عهده دار می‌شود که در تضاد آشکار با مفاد اصل ۱۴۱ قانون اساسی می‌باشد که داشتن بیش از یک شغل را به غیر از سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی، را ممنوع اعلام کرده است.
ب- موارد مندرج در تبصره مورد بحث سمت آموزشی (که در اصل ۱۴۱ قانون اساسی به آنها اشاره شده) نمی‌باشند چرا که، سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها مختص اعضای هیأت علمی است که فارغ از افراد اشاره شده در تبصره مزبور می‌باشد. توضیح بیشتر اینکه در بند ۳۰ ماده ۱ آیین نامه سازماندهی و تشکیلات دانشگاه‌های عضو هیأت امنای دانشگاه تبریز مصوب ۱۲؍۵؍۱۳۹۲ هیأت امناء، سمت‌های سازمانی چنین تعریف شده: جایگاهی است که در سازمان تفصیلی مؤسسه برای انجام وظایف و مسئولیت‌های «مدیریتی»، «سرپرستی» و «مشاوره» در واحدهای سازمانی با علامت «تک ستاره» (*) و «بدون شماره» پیش بینی می‌شود و صرفاً اعضای هیأت علمی با حفظ پست سازمانی در آن «سمت ها» منصوب می‌گردند.
ج- در خصوص خبرگان غیر شاغل دولتی نیز، از آنجایی که در آیین نامه استخدامی مزبور تعریف مشخصی هم از خبرگان به عمل نیامده و جذب و به کار گیری افراد مزبور، با برگزاری آزمون عمومی و انتخاب براساس شایسته سالاری و ضابطه مشخصی صورت نمی‌گیرد، مغایر بند ۹ اصل سوم قانون اساسی می‌باشد.
۲- محدود بودن میدان عمل و قلمرو اجرایی مصوبات هیأت امناء:
میدان عمل و قلمرو اجرایی مصوبات هیأت امنای دانشگاه‌ها و از جمله دانشگاه تبریز با استناد به بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در اجرای وظایف و مسئولیت‌های قانونی محدود به امور و اداره کرد خود دانشگاه هاست. به عبارت دیگر هیأت امنای دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نمی‌توانند برای کارکنان سایر دستگاه‌های اجرایی مقررات وضع نموده و آنان را از رعایت مقررات عمومی کشور و مقررات حاکم بر وضعیت استخدامی خود آنان و از جمله از مشمول تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور مستثنی نمایند. بنابراین مفاد تبصره مورد بحث در خصوص عقد قرارداد توسط دانشگاه‌ها با کارکنان سایر دستگاه‌های اجرایی خارج از اختیارات هیأت امناء دانشگاه‌های مزبور بوده است.
۳- مغایرت مفاد تبصره موصوف با قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی مصوب ۱۳۳۷ و اصلاحات بعدی آن:
قراردادهایی که با استناد به تبصره مزبور با اعضای شاغل در دانشگاه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی منعقد می‌شود به شرطی قانونی خواهد بود که اعضای مزبور از شمول قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مستثنی شوند که این موضوع خارج از اختیارات هیأتهای امناء دانشگاه هاست. در این رابطه به تبصره ۴ ماده ۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۲۲ قانون الحاق (۲) و بند ۱ تبصره ذیل تبصره ۷ ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اشاره می‌شود که تنها به اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی اجازه داده شده با تشکیل مؤسسات و شرکتهای خصوصی دانش بنیان با موافقت هیأت امنای مؤسسه متبوع خود قراردادههای پژوهشی مستقیم و غیر مستقیم با دستگاه‌های اجرایی منعقد نموده و از شمول قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مستثنی باشند. بنابراین هیأتهای امنای دانشگاه‌ها مجاز نیستند کارکنان غیر هیأت علمی دانشگاه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی را از شمول قانون یاد شده مستثنی نمایند.
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
" ماده ۴- متقاضیان جذب و استخدام در مؤسسه می‌بایست از شرایط عمومی ذیل، برخوردار باشند:
الف- تابعیت جمهوری اسلامی ایران و عدم تغییر یا کسب تابعیت مضاعف در طول دوران خدمت
ب- التزام عملی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اعتقاد به ولایت فقیه
ج- اعتقاد و التزام عملی به دین مبین اسلام یا یکی از ادیان پذیرفته شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران د-عدم سابقه عضویت یا وابستگی به گروه‌های سیاسی معارض با نظام اسلامی ایران
ه – عدم اشتهار به فسق و فجور و عمل به مناهی اخلاقی و اعمال و رفتار خلاف حیثیت و شرافت و شئون شغلی
و- نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر
ز- عدم محکومیت به محرومیت از خدمات دائمی دولتی بر اساس رأی قطعی صادره از سوی مراجع ذیصلاح.
ح- عدم اعتیاد و اشتهار به خرید و فروش مواد مخدر، مشروبات الکی و نظایر آن
ط- دارا بودن مدرک پایان خدمت وظیفه عمومی و یا معافیت قانونی دائم (برای آقایان)
ی- برخورداری از سلامت و توانایی روانی متناسب با خدمت مورد نظر
ک- برخورداری از سلامت و توانایی جسمانی متناسب با خدمت مورد نظر
ل- دارا بودن حداقل مدرک تحصیل کاردانی یا سطح یک حوزوی
م- دارا بودن حداقل سن ۲۰ سال تمام و حداکثر ۳۰ سال تمام برای دارندگان مدرک تحصیلی کاردانی، کارشناسی و سطوح یک و دو حوزوی، حداکثر ۳۵ سال تمام برای دارندگان مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد، دکتری حرفه‌ای و سطح سه حوزوی و حداکثر ۴۰ سال تمام برای متخصصین با مدرک تحصیلی دکتری تخصصی یا سطح چهار حوزوی
تبصره ۱- دارندگان مدارک تحصیلی همتراز با مقطع تحصیلی دانشگاهی، چنانچه همترازی آنان براساس ضوابط و مقررات مربوط دارای ارزش استخدامی مورد تأیید مراجع ذیصلاح باشد، در شمول این ماده قرار می‌گیرند.
تبصره ۲- مؤسسه بدون الزام به رعایت مفاد بندهای «ل» و «م» ماده «۴» این آئین نامه، مجاز به استفاده از خدمات فنی مشاوره‌ای، پژوهشی، علمی و … اعضای شاغل در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری و دستگاه‌های اجرایی و خبرگان غیر شاغل دولتی، در قالب قرار داد می‌باشد. این نوع فعالیت‌ها به عنوان شغل محسوب نگردیده و مشمول تبصره «۲۹» قانون بوجه سال ۱۳۴۴ کشور نخواهد بود. میزان حق الزحمه این افراد به پیشنهاد واحد متقاضی و تأیید هیأت اجرایی، متناسب با ساعات کار هفتگی، تاسقف یک و نیم (۵؍۱) برابر حقوق و مزایای اعضای شاغل مشابه، تعیین و پرداخت می‌گردد.
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دانشگاه تبریز به موجب لایحه شماره ۲۷۶۱؍ ص – ۴؍۷؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
" مدیر محترم دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام؛
عطف به نامه شماره ۶۶۴۶۰-۲۹؍۵؍۱۳۹۷ منضم به دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۹۹۴ به کلاسه ۹۷۰۱۶۷۵ با موضوع ابطال تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه استخدامی اعضای غیر هیأت علمی دانشگاه تبریز به استحضار می‌رساند:
۱-۱- استناد شاکی مبنی بر شغل بودن و دارا بودن وظایف جدید مربوط به یک پست سازمانی در تبصره موصوف صحیح نمی‌باشد چرا که صراحتاً در مانحن فیه استفاده از خدمات فنی و مشاوره پژوهشی، علمی و امثالهم مورد توجه قرار گرفته است و از سوی دیگر بدیهی است که دانشگاه‌ها برای رفع نیازهای خود نمی‌توانند اقدام به استخدام افراد با تخصص‌های گوناگون نمایند لذا جهت جلوگیری از انباشت نیروی انسانی و جهت ممانعت از تحمیل هزینه‌های مضاعف مبادرت به انعقاد قراردادهای مشاوره جهت بهره مندی از خدمات افراد متخصص از سایر دستگاه‌ها و یا دانشگاه‌ها می‌نمایند. مضاف بر این که عملاً این خدمات مشاوره‌ای با کیفیت مورد انتظار، توسط بخش خصوصی نیز ارائه نمی‌شود و چون این نیاز به طور موقت و مقطعی می‌باشد، لذا توجیه منطقی برای استخدام نداشته و صرفاً با این راهکار مبادرت به رفع نیازهای سازمانی می‌شود. شایان ذکر است این خدمات مشاوره‌ای که عمدتاً در خارج از ساعات اداری انجام می‌گیرد. تحت عنوان وظایف سازمانی قرار ندارند و اصولاً شغل محسوب نمی‌شود و از این جهت مغایرتی با اصل ۱۴۱ قانون اساسی ندارد.
۱-۲- همچنان که شاکی در بند (ب) شکوائیه اذعان نموده است، سمت‌های سازمانی عبارت است از جایگاه‌های مدیریتی، سرپرستی و مشاوره که مداقه در این امر متوجه خواهیم شد که موارد فوق الذکر سمت بود و شغل تلقی نمی‌شود لذا استفاده از شاغلین سایر دستگاه‌های اجرایی و یا مراکز دانشگاهی در این خصوص منع قانونی ندارد.
۱-۳- در خصوص استفاده از خدمات خبرگان غیر شاغل دولتی نیز بایستی اذعان شود که استفاده از خدمات مشاوره‌ای این اشخاص به صورت قراردادهای موقت ارائه خدمات مشاوره‌ای، به هیچ عنوان افاده استخدام نمی‌نماید و چنین قراردادهایی در مجاری مختلف کشور مرسوم و معمول می‌باشد و بالطبع واضح است که برگزاری آزمون و مراعات ضوابط جذب نیرو مربوط به استخدام نیروهای انسانی بوده و هیچ ارتباطی به استفاده از خدمات این نوع قراردادها و افراد در قالب قراردادهای موقت ندارد.
۲- چنانچه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اشعار می‌دارد، دانشگاه‌ها بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌ها دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین و مقررات و اصلاحات الحاقات بعدی آنها، فقط در چار چوب مصوبات و آیین نامه‌های مالی معاملاتی اداری و استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امناء عمل خواهند کرد. با این وجود، دانشگاه‌ها الزامی به رعایت سایر قوانین در خصوص آیین نامه‌های یاد شده خود ندارند و این امر توسط مقنن و به موجب قانون لاحق مورد تصریح، تأیید و تصویب قرار گرفته است.
۳- همچنان که در بند فوق اشاره گردید با توجه به صریح قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها هیچ الزامی به رعایت موازین و مفاد سایر قوانین در آیین نامه‌های مارالذکر خود ندارند و بر این اساس ایراد شاکی مبنی بر مغایرت مفاد تبصره موصوف با قانون منع مداخله کارکنان صحیح به نظر نمی‌رسد.
۴- انعقاد قرارداد خدمات مشاوره‌ای با شاغلین دستگاه‌های دولتی در صورتی قابلیت اجرایی خواهد داشت که انجام وظایف طرف قرارداد در خارج از اوقات اداری و یا با بهره مندی از راهکارهایی قانونی امکان پذیر بوده و مع الوصف در این امر نه تنها تناقضی مشاهده نمی‌شود بلکه مطابق تصریح ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها در این مورد الزامی به رعایت موازین سایر قوانین ندارند و فقط در چارچوب مصوبات هیأتهای امناء دانشگاه‌ها عمل خواهند نمود."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵؍۶؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه به موجب بند ۵ تبصره ۳ ماده اول قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری، قراردادهای مشاوره مشمول جرم انگاری موضوع این قانون می‌باشد و از آنجا که صلاحیت‌های قانونی هیأت امنای دانشگاه‌ها نمی‌تواند متضمن تعطیل و توقف نصوص کیفری باشد و از آنجا که مفاد تبصره مورد اعتراض از شمول استثنای مقرر در بند ۱ تبصره ۷ ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور خارج است، در نتیجه تبصره ۲ ماده ۴ آئین نامه استخدامی اعضای غیر هیأت علمی دانشگاه تبریز خلاف قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./
مرتضی علی اشراقی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری