درستی رای شماره ۲۹۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در شناخت مصداق قوانین عمومی
درستی رای شماره ۲۹۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در شناخت مصداق قوانین عمومی
(قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی مصوب سال ۱۳۷۳ قانونی عمومی است)
عضو هیأت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی
دانشگاه تهران
مقدمه
همواره در یافتن قوانین عمومی که برابر حکم مقنن در ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ دانشگاه‌ها از اجرای ان مستثنا هستند اختلافاتی هست. یافتن نمونه‌های روشن گاه کار آسانی نیست. دانشگاه‌ها و إدارات حقوقی آنان نیز در مواقعی به زحمت می‌افتند. در پرونده حاضر سازمان محترم بازرسی کل کشور در شکایتی که آن را به هیأت عمومی دیوان عدالت برده است قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی مصوب سال ۱۳۷۳ را قانونی خاص توصیف نموده و تقاضای ابطال یکی از مصوبات هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف را نموده است. هیأت عمومی آن دیوان پس از بررسی این قانون را قانونی عمومی می‌داند. برخی مبانی این رأی مورد بررسی قرار می‌گیرد.
گردش کار:
الف) شرح شکایت
سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۷۸۰۳۲-۱۲ ؍ ۸ ؍ ۱۳۹۷ اعلام کرده است که:
" احتراماً دستور شانزدهم جلسه مورخ ۲۲ ؍ ۳ ؍ ۱۳۹۶ هیأت امنا دانشگاه صنعتی شریف (آئین نامه ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد) از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه حضرت عالی را به نتایج آن به شرح زیر معطوف می‌دارد:
۱- هیأت امنای دانشگاه مذکور به موجب مصوبه یاد شده اعلام داشته است: «به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و در اجرای بخشنامه شماره ۶۲۲۸۰ ؍ ۱۵-۳۱ ؍ ۳ ؍ ۱۳۹۵ مرکز هیأتهای امنا و هیأتهای ممیزه وزارت متبوع، آئین نامه ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد مطرح و به تصویب رسید. توضیح شرکت اعضای هیأت علمی در کنفرانس‌ها و سمینارهای معتبر بین المللی جهت ارائه مقاله و یا اعزام اعضای هیأت علمی به خارج از کشور برای استفاده از فرصت مطالعاتی تابع آئین نامه‌ها، ضوابط و مقررات خاص خود می باشد».
۲- در ماده ۱ آئین نامه ساماندهی مأموریت خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد آمده است: «ماموریتهای خارجی شامل کلیه سفرهای خارجی است که در قالب توسعه همکاریهای علمی بین المللی شامل حضور در کمیسیوها یا کمیته‌ای مشترک ما بین دو دانشگاه و مراکز فناوری با کشورها و نهادها و سازمانهای بین المللی، مذاکره برای عقد تفاهم نامه گسترش رابطه علمی، پژوهشی و فناوری، سرپرستی بازدیدها و اردوهای علمی، فرهنگی و ورزشی، حضور در اجلاس مؤسسات و مجامع بین المللی به عنوان عضو، حضور در همایشها، سمینارها، کنفرانس‌ها، کارگاه‌ها، جشنواره‌ها، نشستها، نمایشگاه‌ها و فن بازارها، نظارت بر آزمون‌های سراسری، فروش و خرید وسایل وتجهیزات دانشگاهی با انتقال فناوری جذب وتبادل دانشجو، بسترسازی دوره‌ها و پروژه‌های مشترک تحقیقاتی و فناوری، تبادل تجربیات علمی، پیگیری و نظارت بر امور اجرایی مربوط به قراردادها و تفاهم نامه‌های تحقیقاتی و فناوری، راهنمایی پایان نامه و سایر موارد که به تأیید کارگروه نظارت بر مأموریتهای خارجی برسد، به خارج از کشور انجام می شود».
۳- ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تصریح داشته است: «دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آئین نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی تشکیلاتی مصوب هیأت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌ها به تأیید رئیس جمهور و در مورد دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، عمل می کنند» به طوری که ملاحظه می‌فرمایند دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی ملزم به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی نمی‌باشند.
۴- در ماده ۱ قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت به عنوان یک قانون خاص آمده است: «برای نظارت بر امر مسافرتها و مأموریتهای غیر ثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کشور و شرکتهای دولتی استفاده می‌نمایند، هیأتی از افراد ذیل در وزارت امور خارجه تشکیل می‌گردد..» و در ماده ۳ قانون مذکور تصریح شده است: «کلیه دستگاه‌های موضوع این قانون مکلفند تقاضای مأموریت و مسافرت و فهرست اسامی افراد اعم از این که سفر آنان بنا به درخواست طرف خارجی یا هزینه‌های میزبان باشد و یا دستگاه مربوطه، همراه با توضیحات کتبی حداقل یک ماه قبل برای هیأت ارسال نمایند» و در تبصره ۳ این ماده آمده است: «اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی که برای ارائه مقاله خود در کنفرانس‌های بین المللی معتبر که مورد تأیید وزارتین فرهنگ و آموزش عالی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی هستند شرکت می‌کنند از مفاد این طرح مستثنی می باشند». بنابراین با توجه به اینکه: اولاً: مطابق ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی از مقررات عمومی مستثنی شده‌اند. ثانیاً: در قانون (خاص) نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت، تنها اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی برای ارائه مقاله از شمول این قانون مستثنی شده‌اند. ثالثاً: دلیلی بر اینکه سایر مأموریتهای خارجی در دانشگاه‌ها از شمول قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت خارج می‌باشد وجود ندارد. رابعاً: در شرح وظایف هیأت امنای دانشگاه‌ها چنین اختیاری (تصویب آئین نامه ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد) به آن هیأتها تفویض نشده است. لذا وضع مصوبه صدرالذکر خلاف قانون و خارج از اختیارات هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف است که ابطال آن مورد درخواست می‌باشد. در خاتمه موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند."
ب) پاسخ دانشگاه صنعتی شریف
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون اداری و مالی دانشگاه صنعتی شریف به موجب لایحه شماره ۵۹۶ ؍ ۱۰۰۱-۹ ؍ ۶ ؍ ۱۳۹۸ توضیح داده است که:
" ۱- وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (عتف)، در سال ۱۳۹۴ با استناد به قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مصوب ۱۳۸۳ و بند ب ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ و بند ۱۲ از اقدام ملی راهبرد کلان نقشه جامع علمی کشور و اعلام نظر معاونت حقوقی ریاست جمهوری در ارتباط با مجوز سفر اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی، اقدام به تدوین و تصویب آئین نامه ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد نموده و به عنوان آئین نامه الزام آور از دانشگاه‌های سراسر کشور خواسته شده که ضوابط آن در دستور کار کمیسیون‌های دائمی و هیأت امنای مربوطه قرار گیرد. (دانشگاه‌های سراسر کشور ملزم به رعایت قوانین، مقررات، آئین نامه‌ها و دستورالعمل‌های ابلاغی از سوی وزارت علوم به عنوان مرجع ذی صلاح و تصمیم گیرنده می‌باشند.)
۲- با نگاهی به مصوبه هیأت امنا مشخص می‌گردد که موضوع سفرهای خارجی اعضای هیأت علمی صراحتاً به قوانین خاص مرتبط با آن ارجاع گردیده و در این ارتباط هیأت امنا دانشگاه در اجرای تصمیمات وزارت علوم، به استناد صورتجلسه چهارمین نشست عادی دوره چهارم مورخ ۲۲ ؍ ۳ ؍ ۱۳۹۶ روش کار و ضوابط انجام سفرهای خارجی اعضای هیأت علمی را به آئین نامه ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد مصوب ۱۳۹۴ وزارت عتف ارجاع کرده است.
۳- سازمان بازرسی کل کشور در بند دوم شکواییه به ماده ۱ آئین نامه شماره ۲۹۷۰۵ ؍ ۹۴ م (ساماندهی مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها) مصوب سال ۱۳۹۴ وزارت علوم، تحقیقات و فناوری اشاره کرده است. حال آن که هیأت امنای دانشگاه نیز به استناد همین آئین نامه اقدام به وضع مصوبه کرده است. مضافاً اینکه هیأت امنا از طریق مصوبه مذکور رأساً اقدام به وضع ضوابط و تدوین مقررات دلخواه و خارج از قانون در خصوص مأموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی ننموده و بنابر قسمت آخر مصوبه، موضوع را تابع ضوابط و مقررات خاص مربوط (آئین نامه فوق الذکر) دانسته است.
۴- سازمان بازرسی در بند سوم شکایت خود به ماده یک قانون احکام دائمی اشاره و با این استناد که مقرره مذکور دانشگاه‌ها را صرفاً از رعایت قوانین عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی معاف نموده، دانشگاه‌ها را ملزم به رعایت قانون نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت، به عنوان یک قانون خاص دانسته است. در پاسخ به این استدلال لازم به توضیح است که استدلال صورت گرفته ناشی از تفسیر نادرست از قانون است چرا که اولاً: منظور از واژه مقررات عمومی مندرج در ماده یک قانون احکام دائمی کلیه قوانین حاکم بر دستگاه‌های دولتی است. ثانیاً: برخلاف استدلال سازمان بازرسی قانون نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت یک قانون عام و ماده یک قانون احکام دائمی یک قانون خاص و موخر می‌باشد و عملاً دانشگاه‌ها را از رعایت کلیه قوانین حاکم بر دستگاه‌های دولتی در موارد مشروح در ماده استثنا کرده است. به علاوه اینکه امور مربوط به اشتغال و مرخصی و مأموریتهای کاری و … جز امور استخدامی و کاری دانشگاه محسوب می‌شود که قانونگذار در ماده یک قانون احکام دائمی هرگونه تصمیم گیری و وضع مقرره در این خصوص را به هیأت امنای دانشگاه‌ها ارجاع کرده است. لذا دانشگاه‌ها از شمول قانون نظارت بر سفرهای خارجی مستثنی هستند.
۵- مطابق ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف وزارت عتف، دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و برابر مصوبات هیأت امنا اداره می‌شوند. این ماده به روشنی بیان می‌کند که سیاست قانونگذار بر اعطای اختیار به دانشگاه‌ها جهت حسن اداره امور خود بوده است.
۶- هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۴ ؍ ۳ ؍ ۱۳۹۸ طی دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۸ در موضوع مشابه (شکایت سازمان بازرسی مبنی بر ابطال مصوبه هیأت امنا دانشگاه جامع علمی-کاربردی) مصوبه وضع شده را در حدود اختیارات مرجع وضع دانسته و رأی بر رد شکایت مطروحه صادر کرده است.
۷- ابطال مصوبات مراجع ذی صلاح امری استثنایی است که در موارد تردید در خصوص قابل ابطال بودن یا نبودن یک مصوبه، مطابق اصول حقوقی (اصل بقا و اصل استصحاب) اصل بر اعتبار مصوبه و غیرقابل ابطال بودن آن است.
با عنایت به موارد فوق و اینکه مصوبه هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف در جهت تدوین قوانین و مقررات مرتبط با موضوع نبوده و صرفاً در راستای ارجاع امر به قوانین مرتبط مصوب وزارت علوم، تحقیقات وضع شده، لذا شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال مصوبه مذکور محل ایراد و خلاف قانون است. خواهشمند است مستنداً به بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی به رد شکایت سازمان بازرسی صادر فرمایید."
ج) رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷/۱۰/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
«نظر به اینکه قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی مصوب سال ۱۳۷۳، از مقررات عمومی و عام بوده و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، قانون خاص نسبت به دانشگاه‌ها بوده و دانشگاه‌ها از رعایت کلیه قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور مستثنی شده و هرگونه تصمیم گیری و وضع مقرره در این خصوص به هیأت امنای دانشگاه‌ها واگذار شده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مطابق قانون و در حدود اختیارات مرجع واضع آن هست و ابطال نشد»./
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
د) برخی مبانی این رای
۱.- قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی مصوب سال ۱۳۷۳ قانونی است برای نظم و نسق بخشیدن به سفرهای خارجی (سفر یا مأموریت) غیرثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور برخوردارند. ماده ۱ این قانون چنین حکم نموده است: «برای نظارت بر امر مسافرتها و مأموریتهای غیر ثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور و شرکتهای‌دولتی استفاده می‌نمایند، هیأتی از افراد ذیل در وزارت امور خارجه تشکیل می‌گردد: ۱) نماینده رئیس جمهور به عنوان رئیس هیأت. ۲) معاون وزیر امور خارجه. ۳) معاون وزیر اطلاعات. ۴) معاون وزیر دستگاه ذیربط بدون حق رأی. ۵) دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر». پس در این که همه کارکنان دولت و کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور مشمول این قانون هستند تردیدی نیست.
۲.- برابر ماده ۳ این قانون «کلیه دستگاه‌های موضوع این قانون مکلفند تقاضای مأموریت و مسافرت و فهرست اسامی افراد اعم از این که سفر آنان بنا به درخواست‌طرف خارجی یا هزینه‌های میزبان باشد و یا دستگاه مربوطه، همراه با توضیحات کتبی حداقل یک ماه قبل برای هیأت ارسال نمایند.». از آن‌جا که برخی سفرها و مأموریت‌ها ویژگی‌هایی دارند این قانون خود به چند استثنا اشاره دارد:
- مأموریت و مسافرتهای مقامات و همطراز آنان موضوع تبصره ۲ ماده ۱ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰.۶.۱۳ مستثنی می‌باشد.
- مأموریتهای محرمانه وزارت اطلاعات از شمول این قانون مستثنی خواهند بود.
- اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی که برای ارائه مقاله خود در کنفرانس‌های بین‌المللی معتبر که مورد تأیید‌وزارتین فرهنگ و آموزش عالی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی هستند شرکت می‌کنند از مفاد این طرح مستثنی می‌باشند.
۳.- با وجود این که برابر ماده ۲۲ آئین نامه اجرایی این قانون «دستگاه‌های اجرایی موظفند قبل از انجام سفرهای رسمی، برنامه دقیق و زمان‌بندی شده جلسات، بازدیدها، سطح مذاکرات و مذاکره‌کنندگان را جهت اطلاع‌رسانی به نمایندگی‌های ایران در کشور مقصد به وزارت‌امور خارجه اعلام نمایند»، با توجه به نیاز دانشگاه‌های کشور و احیاناً تعداد زیاد سفرهای علمی و تخصصی بودن موارد حضور و سفر و مأموریت، «اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، برای ارائه مقاله در کنفرانس‌های بین‌المللی‌مشمول تبصره (۳) ماده (۳) قانون نظارت هستند» که بار دیگر از بیرون بودن ایشان از حکم قانون سخن گفته و بر آن تاکید می‌کند.
۴.- بر این اساس، رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را باید رأیی درست هم از جهت شناخت مصداق قوانین و مقررات عمومی دانست و هم از نظر توجه به نیاز دانشگاه‌ها و اعضای هیأت علمی تایید کرد.