صلاحیت دادگاه عمومی در دادخواهی دولت از آرای سازمان تأمین اجتماعی
صلاحیت دادگاه عمومی در دادخواهی دولت از آرای سازمان تأمین اجتماعی
فاطمه الهلویی زارع
رئیس اداره قوانین و قراردادها
مقدمه
از آن جا که صلاحیت دیوان عدالت اداری به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی از جهت طرف شکایت محدود به دولت و از جهت شاکی منحصر در مردم است، دانشگاه تهران به عنوان یک مؤسسه دولتی نمی‌تواند به دیوان عدالت اداری برای اعتراض به تصمیمات مراجع تأمین اجتماعی مراجعه کند و لاجرم برای اعمال نظارت قضائی به دادگستری به عنوان مرجع رسمی تظلمات مستندا به اصل ۱۵۹ قانون اساسی مراجعه می‌کند.
در این باره رویه‌های متعارضی نزد مراجع قضائی وجود دارد که مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.
الف- آرا شعب دادگاه تجدیدنظر استان تهران
در این باره چند رأی از شعب تجدیدنظر استان تهران صادر شده که به شرح زیر است:
۱- رأی شعبه ۱۷ دادگاه تجدیدنظر استان تهران
» در خصوص دعوای تجدید نظر خواهی معاونت اداری و مالی قوه قضائیه به طرفیت تجدیدنظر خواندگان ۱- سازمان تأمین اجتماعی ۲- هیأت تجدیدنظر تشخیص مطالبات شماره ۵ نسبت به دادنامه شماره.......مورخ........... شعبه ۱۸ دادگاه عمومی حقوقی تهران که متضمن صدور قرار عدم استماع دعوی ابطال رأی شماره......مورخ........... هیأت تجدیدنظر تشخیص مطالبات شماره ۵، در مورد مطالبات ناشی از حق بیمه..........به لحاظ قطعیت رأی صادره بوده نظر به اینکه مقنن به شرح مواد ۴۲ بیمه از قانون تأمین اجتماعی مصوب ۳/۴/۱۳۵۴ در باب کیفیت اعتراض و رسیدگی به مطالبات سازمان تأمین اجتماعی ناشی از حق بیمه و خسارات مرتبط در هیأت‌های بدوی وتجدیدنظر تشخیص مطالبات تعیین تکلیف نموده و حسب ذیل ماده ۴۴ اصلاحی ۲۷/۷/۷۶ قانون مرقوم قطعیت و لازم الاجرا بودن آرا هیأت تجدیدنظر سازمان مربوطه تأکید و تصریح گردیده، لذا موجبی برای تجدید دادرسی در مراجع قضائی نمی‌باشد به عبارت اخری با پیش بینی مراجع اختصاصی برای رسیدگی به دعوای اشعاری وفق بخش اخیر ماده ۱۰ از قانون آیین‌دادرسی مدنی رسیدگی دادگاه‌های عمومی بی وجه و غیر مدلل است لهذا رأی معترض عنه که در این مقام انشا گردیده صائب و درخور تأیید است فلذا دادگاه با رد تقاضای تجدیدنظرخواهی واصله مستنداً به ماده ۳۵۳ از قانون آئین دادرسی مدنی دادنامه تجدیدنظر خواسته را تأیید و استوار می‌نماید رأی صادره قطعی است.
۲- رأی شعبه ۱۸ دادگاه تجدیدنظر استان تهران
«دادنامه تجدیدنظر خواسته به شماره ۹۸۰۹۹۷۰۲۲۶۴۰۰۱۳۲ – ۱۴/۲/۹۸ صادره از شعبه ۴ دادگاه عمومی حقوقی تهران که مشعر بر قرار رد دعوی تجدیدنظرخواه (دانشگاه تهران) به طرفیت شعب یک تأمین اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی و هیأت تجدیدنظر تشخیص مطالبات غرب تهران به خواسته ابطال رأی صادره از هیأت اخیرالذکر به شماره.........و ابطال اجرائیه........... در تعقیب آن می‌باشد، مخالف قانون و مقررات موضوعه و اصول دادرسی بوده و اعتراض به شرح لایحه اعتراضیه وارد و مستوجب نقض آن می‌باشد. زیراکه اولاً؛ مستفاد از اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگستری مرجع رسیدگی به تظلمات عامه می‌باشد و دادخواهی نیز حق مسلم هر شخصی از اشخاص جامعه اعم از حقیقی یا حقوقی می‌باشد که با ورود خلل به حقوق آنان می‌توانند به محاکم مراجعه نمایند ثانیاً، هر چند در مواد ۴۲ – ۴۳ – ۴۴ قانون تأمین اجتماعی مرجع برای رسیدگی به اینگونه دعاوی توسط مقنن تعیین شده است، لیکن در قانون تشکیل دیوان عدالت اداری این حق برای اشخاص غیردولتی در نظر گرفته شده است که چنانچه به آرا صادره از کمیسیون تشخیص مطالبات تأمین اجتماعی معترض می‌باشند می‌توانند ظرف مدت سه ماه به آن دیوان عدالت مراجعه ونسبت به تقدیم اعتراض اقدام نمایند بنابراین با تعیین یک مرجع قانونی برای رسیدگی به اعتراض اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی و عدم پذیرش دعوی از ناحیه اشخاص دولتی توسط دیوان عدالت اداری این حق برای اشخاص دولتی متصور بوده که به محاکم دادگستری مراجعه و مبادرت به طرح دعوی نمایند و عدم پذیرش دعوی از ناحیه آنان برخلاف اصل تناظر و دادخواهی می‌باشد چه آنکه وقتی یک طرف دعوی که شخص حقیقی یا حقوقی خصوصی است می‌تواند از رأی هیأت تقاضای تجدیدنظرخواهی نماید طرف دولتی هم این حق برایش متصور می‌باشد علی هذا دادگاه با پذیرش لایحه اعتراضیه و به استناد قسمت آخر ماده ۳۵۳ قانون مرقوم ضمن نقض دادنامه معترض عنه پرونده را جهت ادامه رسیدگی و اظهارنظر ماهیتی به دادگاه محترم نخستین اعاده می‌نماید رأی صادره حضوری قطعی است».
ب – شناخت موضوع تعارض آرا:
آرا شعب دادگاه تجدیدنظر استان در خصوص امکان دادخواهی دستگاه‌های دولتی و اعتراض به رأی قطعی هیأت تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی در مراجع قضائی با یکدیگر متعارض است. شعبه ۱۷ دادگاه تجدیدنظر، بدین استناد که بر اساس مواده ۴۲ و ۴۴ قانون تأمین اجتماعی مصوب ۳/۴/۱۳۵۴ در باب کیفیت اعتراض و رسیدگی به مطالبات سازمان تأمین اجتماعی ناشی از حق بیمه و خسارات مرتبط در هیأت‌های بدوی وتجدیدنظر تشخیص مطالبات تعیین تکلیف نموده و این قانون بر قطعیت و لازم الاجرا بودن آرا این هیأت‌ها تأکید و تصریح دارد، آرا هیأت تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی را قطعی اعلام نموده و دستگاه دولتی معترض، نمی‌تواند به خواسته ابطال رأی این هیأت در مراجع قضائی دادخواهی نماید. شعبه دیگر دادگاه تجدیدنظر، دعوی دستگاه دولتی در مراجع قضائی به خواسته ابطال رأی هیأت تشخیص مطالبات را مسموع و قابل رسیدگی اعلام نموده است.
ج - نقد و بررسی رأی
تعارض آرا مذکور ناشی از برداشت دوگانه از ماده ۴۴ قانون تأمین اجتماعی است. یک شعبه با این استدلال که، بر اساس قانون تأمین اجتماعی آرا هیأت‌های تشخیص مطالبات تأمین اجتماعی دو مرحله‌ای و قطعی است و در قانون تأمین اجتماعی در خصوص قابل اعتراض بودن آرا از ناحیه ادارت و سازمان‌های دولتی که محکوم‌علیه واقع می‌شوند تصریحی وجود ندارد، لذا رسیدگی مجدد در محاکم قضائی را فاقد موقعیت حقوقی اعلام نموده است. اما شعبه دیگر دادگاه تجدیدنظر، اطلاق ماده ۴۴ قانون تأمین اجتماعی در خصوص قطعیت آرا هیأت‌های این سازمان را مانع از رسیدگی به دعاوی دستگاه‌های دولتی نمی‌داند. با تحلیل قوانین متعدد و آرا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و آرا هیأت عمومی دیوان عالی کشور، به نظر می‌رسد دستگاه‌های دولتی می‌توانند به خواسته ابطال آرا هیأت‌های تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی اقامه دعوی نمایند و دعوی آنها از این جهت مسموع می‌باشد.
اول- در قوانین متعدد از جمله ماده ۴ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، ماده ۱۵۹ قانون کار، ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها آرا هیأت‌ها و کمیسیون‌های حل اختلاف موضوع این قوانین، قطعی ولازم الاجراست. اما قطعیت تصمیم مراجع شبه‌قضایی به معنای پایان دادرسی نیست و ذینفع در خاتمه این مرحله می‌تواند با مراجعه به مراجع قضائی برای تجدیدنظر و ابطال آن اقدام نماید. در خصوص ابطال تصمیم مراجع شبه قضائی در نظام حقوقی ایران دوگانگی وجود دارد و به تبع خواهان دعوی ممکن است دادگاه‌های عمومی دادگستری و یا دیوان عدالت اداری مرجع صالح برای رسیدگی باشد. بر اساس بند (۲) ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به اعتراضات و شکایات اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی از آرا و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضائی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، اما با توجه به اینکه بر اساس بند مذکور و رأی وحدت رویه شماره ۳۷، ۳۸ و ۳۹/۶۸ – ۱۰/۷/۱۳۶۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «… شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی، در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نیست» و از سوی دیگر، در هیچ یک از قوانین، مرجع دیگری برای اعتراض مؤسسات دولتی از آرا مراجع شبه قضائی پیش بینی نشده است، مطابق ماده ۱۰ قانون آئین دادرسی مدنی، که بیانگر صلاحیت عام دادگاه‌های عمومی و انقلاب در بحث رسیدگی به دعاوی است، رسیدگی به این دعوا نیز در صلاحیت دادگاه عمومی است.
دوم - استدلال شعبه ۱۷ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در خصوص قطعیت تصمیم هیأت تشخیص مطالبات و عدم امکان اعتراض مؤسسات دولتی به تصمیم این مراجع در محاکم دادگستری، خلاف اصول ۳۴ و ۱۵۹ قانون اساسی است. اصل ۳۴ قانون اساسی، حق دادخواهی در دادگاه صالح را به رسمیت شناخته و اصل ۱۵۹ این قانون، دادگستری را مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شکایات دانسته است. یعنی اگر تردید شود که یک شخص حق دادخواهی دارد یا خیر، مطابق اصل ۳۴ قانون اساسی پاسخ بی‌گمان مثبت است و در صورت تردید در مرجع رسیدگی به دادخواهی اشخاص، مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی، دادگستری مرجع عام رسیدگی به تظلمات است و تفاوتی ندارد که دادخواه شخص حقیقی است یا شخص حقوقی خصوصی یا شخص حقوقی حقوق دولتی. تردیدی نیست که دولت همانند سایر اشخاص حقیقی و حقوقی از حق دادخواهی برخوردار است، اما با توجه به ساختار تشکیلات قضائی کنونی اعتراض اشخاص حقیقی و اشخاص حقوق خصوصی از آرا قطعی مراجع شبه قضائی در دیوان عدالت اداری قابل طرح است و با توجه به صلاحیت عام محاکم دادگستری به موجب اصل ۱۵۹ قانون اساسی، دادخواهی مؤسسات دولتی در دادگاه‌های عمومی صورت می‌گیرد.
سوم- هیأت عمومی دیوان عالی کشور در آرا متعدد صادره که به شرح زیر بیان می‌شود، ضمن شناسایی حق دادخواهی و تظلم خواهی برای مؤسسات دولتی، بر اساس اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات تعیین نموده و بر اساس این آرا، اعتراض مؤسسات دولتی از آرا قطعی مراجع شبه‌قضایی در محاکم دادگستری قابل طرح و رسیدگی است.
- رأی وحدت رویه شماره ۶۰۲ – ۲۶/۱۰/۱۳۷۴ هیأت عمومی دیوان عالی کشور
در این پرونده، شعب دیوان عالی کشور در دولتی بودن بانک ملی ایران اختلاف دارند و به موجب این رأی و با تشخیص اینکه بانک ملی ایران یک شرکت دولتی محسوب می‌شود، مقرر شده است، رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی دولتی نسبت به آرای هیأت‌های حل اختلاف مستقر در وزارت کار و امور اجتماعی قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و در نهایت رأی شعبه اول دیوان دایر بر صلاحیت دادگاه حقوقی برای رسیدگی به اعتراض یک بانک دولتی از رأی قطعی هیأت حل اختلاف مستقر در وزارت کار تأیید شده است.
همانطور که آشکار است، بر اساس ماده ۱۵۹ قانون کار، رأی هیأت حل اختلاف همانند رأی هیأت تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی، پس از صدور قطعی و لازم‌الاجرا‌ست و در این قانون برای مؤسسات دولتی حق اعتراض به آرا این هیأت پیش بینی نشده است، با این وجود، مطابق رأی وحدت رویه مذکور، آرا قطعی هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما قابل نظارت قضائی است و مؤسسات دولتی می‌توانند در دادگاه‌های عمومی نسبت به این آرا اعتراض نمایند. مطابق این رأی، قطعیت تصمیم مرجع شبه قضائی و همچنین عدم پیش‌بینی حق اعتراض برای مؤسسات دولتی، مانع از آن نیست که این مؤسسات بتوانند به استناد اصل ۱۵۹ قانون اساسی و صلاحیت عام مراجع دادگستری، در محاکم حقوقی نسبت به این آرا اعتراض نمایند.
- رأی وحدت رویه شماره ۶۹۹ – ۱۳۸۶/۳/۲۲ هیأت عمومی دیوان عالی کشور
بر اساس ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها، آرا کمیسیون موضوع این ماده قطعی و لازم الاجراء است و در این قانون برای مؤسسات دولتی حق اعتراض نسبت به تصمیم این کمیسیون‌ها پیش‌بینی نشده است. با این وجود، رأی وحدت رویه مذکور، مقرر می‌دارد: «همانطور که بموجب اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مردم می‌توانند اعتراضات خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند، سازمان‌های دولتی نیز می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدور آرا کمیسیون ماده ۷۷ از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند».
به استناد رأی وحدت رویه مذکور، مؤسسات دولتی حق دارند به آرا قطعی مراجع شبه قضائی در دادگاه‌های عمومی اعتراض نمایند و قطعیت حکم مراجع شبه قضائی، به معنای پایان دادرسی نیست و به استناد اصل ۱۵۹ قانون اساسی مؤسسات دولتی حق دارند به دادگاه‌های دادگستری به عنوان مرجع عام تظلمات، مراجعه نماید.
-رأی وحدت رویه شماره ۶۴۶ – ۱۳۷۸/۹/۳۰ هیأت عمومی دیوان عالی کشور
بر اساس تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ کل کشور، قانون گذار کمیسیون خاصی را جهت رفع اختلاف مربوط به ساختمان‌ها و تأسیسات و اراضی مربوط به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی تعیین نموده و مطابق این قانون، رأی کمیسیون را برای مؤسسات ذیربط قطعی و لازم الاجرا اعلام کرده است. با توجه به اختلاف مراجع دادگستری در خصوص قابلیت اعتراض به آرا این کمیسیون در محاکم دادگستری، هیأت عمومی دیوان عالی کشور به موجب رأی وحدت رویه مذکور مقرر می‌دارد: «با توجه به اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که دادگاه‌های دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات شناخته و رأی وحدت رویه شماره ۵۱۶-۶۷ ٫ ۱۰ ٫ ۲۰ این هیأت هم قبلاً در همین زمینه و مبتنی بر مرجعیت عام مراجع قضائی در رسیدگی به دعاوی مطروحه اصدار یافته است.. علیهذا رأی شعبه ۱۷ دیوان عالی کشور که دادگاه‌های دادگستری را مرجع رسیدگی به این قبیل دعاوی دانسته، صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص می‌گردد..».
مطابق این رأی نیز، قطعیت تصمیم مراجع شبه قضائی، مانع از اعتراض به این آرا نبوده و با توجه به اینکه دستگاه‌های دولتی حق دادخواهی در دیوان عدالت اداری را ندارد، مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی دعاوی آنها در مراجع قضائی مسموع است.
نتیجه:
همانطور که آشکار است به موجب آرا متعدد وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور و به استناد اصل ۱۵۹ قانون اساسی، محاکم دادگستری مرجع عام رسیدگی به دعاوی هستند و قطعیت تصمیم مراجع شبه قضائی و عدم پیش‌بینی حق اعتراض مؤسسات دولتی به تصمیم این مراجع، مانع از آن نیست که مؤسسات و شرکت‌های دولتی بتوانند در محاکم دادگستری به تصمیم این مراجع اعتراض نماید و محاکم دادگستری بر اساس قانون اساسی و آرا وحدت رویه فوق الذکر مکلف به رسیدگی به این اعتراض‌ها می‌باشند و رأی شعبه ۱۸ دادگاه تجدیدنظر استان تهران که بر این اساس اصدار یافته، منطبق با اصول حقوقی و رویه قضائی حاکم می‌باشد.
برای مطالعه بیشتر درباره اصل دسترسی به دادگاه در دادخواهی دولت این پیوند را ببینید.