اصل حاکمیت قواعد آئین دادرسی بر دادخواهی‌ها

دکتر حسن محسنی

 

مقدمه

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مقام صدور رأی وحدت رویه، رأیی داده است که بر اساس آن سازمان بازرسی کل کشور نمی‌تواند به عنوان شاکی در موضوعی به دیوان عدالت اداری شکایت ببرد که نیازمند رسیدگی در شعبه دیوان، و نه هیأت عمومی آن دیوان است. شناخت مبانی درستی رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ مورخ ۱۶/‏۰۲/‏۱۳۹۹‬ آن دیوان در این نوشته از دیدگان می‌گذرد. در واقع موضوع این نوشته، بررسی این است که چرا رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره دادخواهی سازمان بازرسی کل کشور از دیوان عدالت اداری، رأیی درست است؟

 

یک) گزارش پرونده وحدت رویه:

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب نامه شماره ۵۲۹۶۱-۱۲ ؍ ۳ ؍ ۱۳۹۷ اعلام کرده است که: احتراماً به استحضار می‌رساند این سازمان در اجرای تکلیف مقرر در تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اقدام به ارسال گزارش در ارتباط با آئین نامه و تصویب نامه و بخشنامه و دستورالعمل‌های صادره و شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که حاکی از تشخیص تخلف در موارد فوق الذکر باشد به آن مرجع جهت رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته قانونی ارسال داشته که بعضاً هیأت عمومی رسیدگی به گزارش مذکور را به شعب دیوان ارجاع می‌نماید، رویکرد شعب یاد شده نسبت به گزارش‌های مذکور متفاوت می‌باشد.

گردش کار پرونده‌ها و مشروح آرا به قرار زیر است:

الف: شعبه ۲۹ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده‌های شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۸۶، ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۷۴ با موضوع دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر کرمان- شهرداری کرمان و به خواسته ابطال مصوبه شماره ۱۹۵۶-۲۱ ؍ ۱۲ ؍ ۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر کرمان به موجب دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۹۰۲۹۰۲۸۱۹-۲۵ ؍ ۸ ؍ ۱۳۹۴ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

با توجه به درخواست شاکی مبنی بر ابطال مصوبه شماره ۱۹۵۶-۲۱ ؍ ۱۲ ؍ ۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر کرمان با توجه به محتویات پرونده و مستفاد از آرا وحدت رویه به شماره‌های ۴-۱۴ ؍ ۱ ؍ ۱۳۹۱، ۲۵۷-۱۶ ؍ ۵ ؍ ۱۳۹۱، ۵۱۷-۲۴ ؍ ۷ ؍ ۱۳۹۱، ۴۹۲-۴ ؍ ۱۱ ؍ ۱۳۸۶، ۳۳۳-۹ ؍ ۸ ؍ ۱۳۹۰ و ۵۶۳-۸ ؍ ۱۲ ؍ ۱۳۹۰ که مبین حقانیت شاکی بوده لذا شکایت وارد تشخیص و حکم به ابطال مصوبه مذکور صادر و اعلام می‌گردد. این رأی ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر خواهی در شعب تجدیدنظر دیوان می‌باشد.

در اثر تجدیدنظر خواهی از رأی مذکور، شعبه ۷ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۵۰۹۹۷۰۹۵۵۷۰۳۳۰۰-۱۶ ؍ ۱۱ ؍ ۱۳۹۵ با استدلال زیر رأی مذکور را نقض می‌کند:

با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه مورد شکایت را قابل طرح در هیأت عمومی تشخیص نداده است و نظر به اینکه طبق مقررات ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می‌کند که شخص ذینفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی رسیدگی به شکایت را برابر قانون درخواست کرده باشد و سازمان بازرسی در شکایات موردی جز هیچکدام از موارد مندرج در ماده مذکور نمی‌باشد، بنابراین در شکایات موردی سازمان بازرسی ذی سمت نبوده از این حیث تجدیدنظر خواهی موجه تشخیص و به استناد مواد ۷۱ و ۵۳ قانون مذکور ضمن نقض رأی شعبه بدوی قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رأی صادره قطعی است.

ب: شعبه ۳۰ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۳۲ با موضوع دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر سنندج و به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۳۵-۲۰ ؍ ۲ ؍ ۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر سنندج به موجب دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۰۳۰۰۰۰۰۲-۵ ؍ ۱ ؍ ۱۳۹۶ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر سنندج به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۳۵-۲۰ ؍ ۲ ؍ ۱۳۹۰ با عنایت به محتویات پرونده، مفاد دادخواست تقدیمی و لایحه جوابیه منعکس در پرونده، نظر به اینکه صلح دعاوی راجع به اموال عمومی به دلالت اصل ۱۳۹ قانون اساسی مستلزم طی تشریفات مقرر من جمله تصویب هیأت وزیران می‌باشد که در مانحن فیه دلیلی بر این امر احراز نشده است. لذا تصویب توافق موضوع مصوبه معترض عنه مغایر قانون ذکر شده می‌باشد، بنابراین مستنداً به مواد ۱، ۱۰ و ۱۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم بر ورود شکایت و مالاً ابطال مصوبه مورد اعتراض صادر و اعلام می‌نماید. رأی اصداری ظرف مدت بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر خواهی در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می‌باشد.

رأی مذکور به علت عدم تجدیدنظر خواهی قطعیت یافت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶ ؍ ۲ ؍ ۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

 

دو) رأی هیأت عمومی:

«الف: تعارض در آرا محرز است. ب: بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها و همچنین تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در امور راجع به وظایف آنها، در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار دارد. همچنین بر مبنای ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر شده است که: «شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می‌کنند که شخص ذی نفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون درخواست کرده باشد.» و طبق بند «ب» ماده ۵۳ همین قانون، در صورت احراز ذی نفع نبودن شاکی در شکایت مطروحه، شعبه دیوان حتی قبل از ارسال دادخواست و ضمائم به طرف شکایت، قرار رد شکایت صادر می‌کند. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه بر مبنای رأی وحدت رویه شماره ۳۷، ۳۸ و ۳۹ -۱۰ ؍ ۷ ؍ ۱۳۶۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، صرفاً اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی، از امکان طرح شکایت در دیوان برخوردار بود و شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نیست و همچنین با لحاظ این موضوع که بر مبنای ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، شرط تقدیم دادخواست در دعاوی موردی، احراز ذینفع بودن شاکی بوده و حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور نیز در رابطه با ارسال شکایات سازمان بازرسی کل کشور به دیوان ناظر بر دعاوی موضوع ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری است و منصرف از دعاوی موضوع ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری است، لذا رأی شماره ۳۳۰۰-۱۶ ؍ ۱۱ ؍ ۱۳۹۵ شعبه هفتم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که بر مبنای عدم قبول سمت سازمان بازرسی کل کشور در شکایت مطروحه توسط آن سازمان در شعبه دیوان صادر شده، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است».

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 

سه) مبانی رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

۱.- به باور نگارنده گرچه دیوان عدالت اداری در تبیین چرایی برگزیدن استدلال‌ها و برگزینش درستی رأی شعبه ۷ تجدیدنظر خود به مواد ۱۰، ۱۷، بند ب ماده ۵۳ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و سرانجام رأی وحدت رویه بسیار مشهور خود، یعنی رأی شماره ۳۷-۳۸-۳۹ مورخ ۱۰/‏۰۷/‏۱۳۶۸‬ استناد نموده که مور اخیر با تفسیر واژه «مردم» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی، دادخواهی از دیوان عدالت اداری را برای مردم به معنای اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی، به طرفیت دولت به معنای عام پذیرفته است، ولی، چنین به دیده می‌رسد که مبنای اصلی رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ «اصل حاکمیت قواعد آئین دادرسی بر دادخواهی» باشد.

۲.- این اصل که روزگاری به «اصل تشریفاتی بودن دادرسی» اشتهار داشت و هدف از آن تاکید بر لزوم رعایت تشریفات از پیش معین و مقرر شده قانونی در آغاز، جریان و انجام دادخواهی بود [۱] تا از بروز هرج و مرج در دادرسی‌ها جلوگیری شود، وقتی با کژ فهمی نادرستی که از واژه سبک و زائد «تشریفات» از یک سو پدید آمد و موجب شد تا بعضاً مردم از سنگینی و زوائد این تشریفات، خسته شوند و قانونگذاران نیز برای چابکی بیشتر در مواقعی یا در دعاوی آن‌ها را کنار بگذارند، و نیز آنگاه که ز دیگر سوی، در مقابل مفاهیم بنیادین و اساسی «اصول» و «موازین» حقوقی یا دادرسی قرار گرفت، تا اندازه‌ای رنگ و رو باخت. نیاز بود جامه جدیدی با اهداف نوین برای این اصل متعالی و تمدنی دادرسی دوخته شود.

امروز این اصل نه به معنای تشریفاتی بودن و نه به معنای مغایر اصول در نظر گرفته می‌شود که می‌شود آن را «اصل حاکمیت قواعد آئین دادرسی بر دادخواهی» یا «اصل اجرای درست قواعد آیینک» نامید. بر بنیاد این اصل، هر دادخواه برای دادخواهی از دادگستری باید برابر قانون آئین دادرسی مرجع مربوط هم از جهت شکل و هم از نگاه مواعد و هم از منظر ضمانت اجرا عمل کند و در غیر این صورت، با ضمانت اجراهای قانونی رویارو می‌شود. هیچ دادخواهی نمی‌تواند از شمول این اصل خود را بیرون بداند. این اصل گستره خود را بر تمامت شان‌ها و وجوه دادرسی می‌گستراند: از دادخواهی گرفته تا تشریفات دادخواست و صلاحیت و رسیدگی رعایت حقوق دفاعی و صدور رأی و طرق شکایت از رأی و اجرای آن. هیچکس و هیچ مقامی برتر از قواعد و مقررات آئین دادرسی دادرسی نیست و هر که، هرگاه بخواهد از مرجعی دادخواهی کند باید ادب و آئین رسیدگی و دادرسی آن را کاملاً رعایت نماید مگر اینکه قانونگذار خود ترتیبی برای کنار نهادن بخشی از تشریفات و مقررات و قواعد آیینیک پیش بینی نموده باشد.

۳.- به اصل اجرای حق دادخواهی بر بنیاد قواعد آیینیک یا آئین دادرسی یا بالجمله قانون در ماده ۲ قانون آئین دادرسی مدنی و ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری با آوردن عبارت «رسیدگی.... برابر قانون درخواست» نماید، اشاره شده است:

ماده ۲ قانون آئین دادرسی مدنی سال ۱۳۷۹:

«هیچ دادگاهی نمی‌تواند به دعوایی رسیدگی کند مگر اینکه شخص یا اشخاص ذی‌نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی آنان رسیدگی به‌دعوا را برابر قانون درخواست نموده باشند».

ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری ۱۳۹۲: «شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می‌کنند که شخص ذی‌نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد».

۴.- در فرض رأی حاضر نیز، درست است که در تبصره ۲ ماده ۲ قانون سازمان بازرسی کل کشور چنین آمده است که «گزارش‌های بازرسی در ارتباط با آئین‌نامه و تصویب‌نامه و بخش‌نامه و دستورالعمل‌های صادره و شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که حاکی از تشخیص تخلف در موارد فوق‌الذکر باشد جهت رسیدگی و صدور رأی به دیوان عدالت اداری ارسال می‌گردد. رسیدگی به این‌گونه موارد به‌طور فوق‌العاده و خارج از نوبت خواهد بود» اما، این مقررات درباره آئین دادرسی دیوان عدالت اداری حکمی ندارد و نباید ترتیب نگارش واژگان آن را به معنای بی نیازی این سازمان از دادخواهی بر بنیاد آئین دادرسی دیوان عدالت اداری تعبیر کرد. «اصل حاکمیت قواعد آئین دادرسی بر دادخواهی» یا «اصل اجرای درست قواعد آیینک» بدون تبعیض بر این سازمان نیز اجرا می‌شود. یک سازمان نباید و نشاید در قواعد ساختاری و تشکیلاتی خود مقرراتی پیش بینی نماید که موجب تغییر قواعد و مقررات آئین دادرسی به ادعای آن سازمان در مرجع قضائی مستقل دیگر شود که خود دارای آئین دادرسی منظم است چه، این سازمان نیز همچون دیگر اشخاص ملزم است به رعایت قواعد و مقررات آئین دادرسی در مرجع قضائی یا شبهه قضائی یا اداری مربوط. پس اگر در آئین دادرسی مرجع مربوط، شخص دولتی نمی‌تواند در شعبه دادخواهی کند، پیش بینی حکمی همچون حکم تبصره ۲ ماده ۲ قانون مرقوم به آن شخص حق دادخواهی به خلاف قواعد و مقررات آیینیک مرجع مورد مراجعه نمی‌دهد چه اگر این گونه باشد، مراجع قضائی باید به تعداد اشخاص، آئین دادرسی جداگانه داشته باشند که این خود به خلاف اصل برابری همگان در مقابل قانون است. رأی ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مقدمه‌ای است برای پاسداری از دیگر مقررات آئین دادرسی این دیوان مانند لزوم تقدیم دادخواست و رعایت صلاحیت و مواعد و مانند آن. عبارت «رسیدگی به این‌گونه موارد به‌طور فوق‌العاده و خارج از نوبت خواهد بود» در آن تبصره نیز به هیچ روی متضمن عدول از قواعد آئین دادرسی و اصول ناظر بر صلاحیت این مرجع و شرایط اقامه دعوا نیست و به بعد از طی این مرحله از جهت سرعت رسیدگی نظر دارد.

۵.- باری، رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نگاه اجرای این اصل رأیی درست است گرچه می‌توان برای تبیین درستی آن از جهات دیگری نیز استدلال نمود مانند ویژگی‌های نفع دادخواهی در شعبه و دادخواهی در هیأت عمومی، سمت دادخواست دهنده، صلاحیت مرجع قضائی [۲] که در رأی هیأت عمومی دیده می‌شود. آنچه از نگاه نگارنده اهمیت توجه دارد، اصل حاکمیت قواعد آئین دادرسی بر دادخواهی است که موجب نظم و انتظام در جریان دادرسی‌ها شده و ثبات و آرامش را به ارمغان را برای جامعه برابرانه به ارمغان می‌آورد.

۶.- به هر روی، رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رأیی موافق اصول، ضامن اصل برابری و از نگاه علمی رأیی تأیید شدنی است.